Le droit au logement opposable : mode d’emploi et bilan critique 

En 2007, la France franchit une étape historique. La loi consacre le droit au logement opposable, transformant ainsi une aspiration en obligation juridique contraignante. Les personnes en difficulté disposent désormais d’un recours effectif contre les pouvoirs publics. Mais que recouvrent concrètement ces droits au logement et à l’hébergement opposables ? Comment fonctionnent les procédures DALO et DAHO ? Quels recours s’offrent aux bénéficiaires en cas de dysfonctionnement ? Près de vingt ans après son adoption, quel bilan tirer de cette innovation juridique.

Contexte et adoption de la loi DALO

La consécration législative du droit au logement[1]  en France dans les années 1980-1990 n’a pas suffi à le rendre effectif. Concrètement, il était impossible de s’en prévaloir devant les juridictions. Or, sans pouvoir de contrainte, l’intention louable du législateur risquait de demeurer lettre morte. C’est ce constat qui a rendu nécessaire l’adoption de la loi DALO, le 5 mars 2007.

Une mobilisation institutionnelle et associative

L’adoption de la loi DALO est le fruit d’une importante mobilisation. Dans un premier temps, la proposition est portée par le Haut comité pour le logement des personnes défavorisées. De décembre 2002 à 2006, il formule dans chacun de ses rapports annuels des propositions de mise en œuvre de l’opposabilité du droit au logement à l’intention des pouvoirs publics. Il définit 3 conditions  :

• désigner une autorité politique responsable de sa mise en œuvre,
• doter l’autorité responsable des moyens d’agir,
• donner des voies de recours aux personnes concernées.

Par ailleurs, le monde associatif se mobilise. Sous l’impulsion d’ATD Quart Monde, est créée la « Plateforme pour un droit au logement opposable ». Elle rassemble une soixantaine de grandes associations et fédérations associatives.

En 2006, les Enfants de Don Quichotte mènent un certain nombre d’actions marquantes pour attirer l’attention des médias sur la situation des sans-abris. Ils installent notamment des tentes rouges le long du canal Saint-Martin. La question du droit au logement devient un axe important de la campagne présidentielle.

Dans ses vœux du 31 décembre 2006, le président Jacques Chirac annonce sa décision de rendre le droit au logement opposable. La loi DALO est alors adoptée le 22 février 2007, à la fin de sa mandature. Elle est promulguée le 5 mars 2007.

Pour en savoir plus

Association DALO, « Repères sur le DALO« 

La création d’une obligation de résultat

La loi DALO désigne l’État comme garant du droit au logement et titulaire d’une obligation de résultat. Elle reconnaît un droit au logement décent et indépendantaux personnes résidant en France de façon stable et régulière, qui ne peuvent y accéder par leurs propres moyens ou s’y maintenir (article L. 300-1 du Code de la construction et de l’habitation). Elle institue un recours amiable devant une commission de médiation départementale (une COMED), dont le rôle est de déterminer si la demande est urgente et prioritaire. Si les conditions sont réunies, elle demande à la préfecture de procurer un logement sur le contingent préfectoral, ou un hébergement.

Qu’est-ce que le contingent préfectoral ?

Il s’agit de la part de logements sociaux réservés à l’État. Selon l’article R. 441-5 du Code de la construction et de l’habitation, la préfecture dispose d’un droit de réservation de 30% de logements construits avec une aide de l’État.

Les évolutions législatives et réglementaires

Depuis l’adoption de la loi en 2007, des mesures législatives et réglementaires ont été prises pour améliorer le statut des bénéficiaires et les conditions d’attribution de logements sociaux :

• Le décret n°2011-176 du 15 février 2011 visant à améliorer les procédures d’attribution des logements sociaux et le relogement des personnes reconnues prioritaires au titre du DALO. Parmi ses dispositions, il impose la signature de conventions de réservation entre les préfectures et les bailleurs sociaux pour permettre l’identification et la mobilisation des logements du contingent préfectoral.
  
  
• La loi MOLLE du 25 mars 2009 : elle impose que 25% des logements réservés par le groupe Action Logement bénéficient aux ménages reconnus au titre du DALO.
  
  
• La loi ALUR du 24 mars 2014 : elle permet de proposer aux bénéficiaires du DALO des logements en « bail glissant » (phase transitoire, souvent de sous-location, avant l’accès à un bail à son nom). Elle autorise les commissions de médiation à requalifier un recours destiné à obtenir un hébergement en un recours pour l’attribution d’un logement en urgence. Enfin, elle prolonge la trêve hivernale de 15 jours et octroie la possibilité à la commission de médiation de demander la suspension d’une expulsion et des délais supplémentaires.
  
  
• La loi égalité et citoyenneté du 27 janvier 2017 : elle impose aux réservataires du parc social, et non plus seulement à l’État, de contribuer au logement des ménages prioritaires (25% du contingent des collectivités et du parc non réservé).

Pour aller plus loin

Vie publique, « Droit au logement opposable : quelle application réelle du DALO ?« , 21 juillet 2022.

Une effectivité mitigée

En 2024, alors que 2,7 millions de ménages ont fait une demande de logement social et que le nombre de personnes mal-logées s’élevait à 4,1 millions, seulement 135 131 recours au titre de la loi DALO ont été déposés. Ces chiffres révèlent l’effectivité mitigée de la procédure. Par ailleurs, depuis 2016, le nombre de ménages reconnus prioritaires DALO a sensiblement augmenté.

L’application de la loi DALO se heurte à plusieurs obstacles. D’abord, le faible nombre de recours pourrait être dû à l’absence de campagne nationale d’information et de communication depuis son adoption. De nombreuses personnes n’ont pas connaissance de ce recours, alors qu’elles remplissent potentiellement les critères de priorité. D’autres sont découragés d’avance. S’agissant de la procédure DALO hébergement en particulier, les freins identifiés sont liés à la saturation du dispositif, à la pénurie de places et leur inadaptation. A ces obstacles s’ajoutent un manque de visibilité : contrairement au DALO-Logement, le nombre de ménages reconnus prioritaires au titre du DALO-hébergement effectivement hébergés n’est pas produit par les services de l’Etat.

Ensuite, l’application de la loi DALO révèle de fortes inégalités territoriales. En 2020, 58% des recours sont déposés dans les huit départements d’Île-de-France. 18 départements connaissent une tension croissante sur le marché du logement. En 2019, 68,3% des attributions au titre du contingent préfectoral ont bénéficié aux bénéficiaires, contre moins de 11% dans les autres régions. Ces chiffres révèlent l’insuffisance de l’offre de logements sociaux à bas loyers, mais également une gestion imparfaite du contingent préfectoral.

Face à ces disparités, le Haut Comité pour le Droit au Logement plaide pour un nécessaire rappel à la loi dans son rapport publié en avril 2022. Il relève que l’effectivité du DALO est remise en cause par le non-respect des dispositions législatives. Il formule plusieurs propositions parmi lesquelles :

• l’application égale des délais de recours sur l’ensemble du territoire, y compris dans les Outres-mer et à Mayotte.
• la mise en place d’un plan contre le non-recours et d’une campagne nationale d’accompagnement et d’information sur le DALO,
• le renforcement du suivi des objectifs d’attribution,
• la création d’une sanction financière en cas de carence constatée des bailleurs sociaux dans l’atteinte des objectifs d’attribution des logements sociaux aux ménages reconnus DALO,
• l’adaptation de l’offre à la demande de logement et d’hébergement,
• une meilleure prise en compte des bénéficiaires dans la procédure, en leur reversant directement le produit des astreintes des recours en injonction, et en renforçant le contradictoire dans la procédure amiable.

DALO : comment faire valoir son droit au logement ?

Quelles conditions pour bénéficier du DALO ?

Depuis la loi de 2007, les personnes qui ne peuvent accéder à un logement décent, ou s’y maintenir par leurs propres moyens, peuvent faire valoir leur droit au logement (article L. 441-2-3 du Code de la construction et de l’habitation).

Elles doivent répondre aux conditions suivantes :

• Avoir la nationalité française, ou avoir un droit ou un titre de séjour en cours de validité,
• Remplir les conditions de revenus pour obtenir un logement social,
• Avoir entamé au moins une démarche pour obtenir un logement ou pouvoir y rester.

Comment saisir la commission de médiation (COMED) ?

La première étape consiste à déposer un formulaire en préfecture. Le document est examiné par une commission départementale de médiation (la COMED) qui statue sur le caractère prioritaire ou non de la demande. Doivent être reconnues comme telles les situations suivantes :

• L’absence de proposition de logement adaptée à une demande de logement social dans un délai dit « anormalement long ». Ce délai varie en fonction des départements (entre 6 mois et 10 ans). Il est fixé par arrêté préfectoral.
• L’absence de logement.
• La menace d’expulsion sans solution de relogement.
• Loger dans des locaux impropres à l’habitation, ou présentant un caractère insalubre ou dangereux.
• Vivre dans une structure d’hébergement de façon continue depuis plus de 6 mois
• Vivre dans un logement de transition, un logement-foyer ou une résidence-hôtelière à vocation sociale depuis plus de 18 mois.
• Avoir un handicap, ou avoir à sa charge une personne handicapée ou au moins 1 enfant mineur, et vivre dans un logement suroccupé ou non décent.

La commission DALO rend sa décision dans un délai de 3 mois à compter de la réception du formulaire, 6 mois dans les départements et régions d’Outre-Mer. Si elle reconnaît le caractère prioritaire, elle en informe la préfecture qui devra proposer un logement adapté dans les 6 mois dans les départements dans lesquels il existe une agglomération de plus de 300 000 habitants, 3 mois pour les autres.. Dans le cas contraire, elle indique pourquoi la personne n’est pas considérée comme prioritaire. Il est possible de contester cette décision.

La procédure DAHO : droit à l’hébergement opposable

Quelles conditions pour bénéficier du DAHO ?

La procédure DAHO a vocation à permettre aux personnes d’accéder à un hébergement, un logement-foyer ou un logement de transition. Les conditions d’éligibilité sont un peu différentes de la procédure DALO. Il faut :

• avoir sollicité un accueil dans une structure d’hébergement, un logement de transition, un logement-foyer ou une résidence hôtelière à vocation sociale,
• n’avoir reçu aucune proposition d’hébergement adaptée à ses besoins.

La régularité du séjour en France n’est pas nécessaire pour une demande d’accueil en structure d’hébergement. Néanmoins, cette condition est exigée pour une demande de logement de transition, logement-foyer ou résidence hôtelière à vocation sociale.

Comment saisir la COMED pour l’hébergement ?

Pour entamer la démarche, un formulaire doit être envoyé ou déposé au secrétariat de la COMED (les coordonnées figurent sur le site internet de chaque préfecture). Celle-ci statue sur le caractère prioritaire de la demande dans un délai de 6 semaines.

Si la COMED reconnaît l’urgence de la situation, la préfecture doit proposer une solution :

• dans un délai de 6 semaines s’il s’agit d’une solution d’hébergement dans une structure d’hébergement ou une résidence hôtelière à vocation sociale ;
• dans un délai de 3 mois si la COMED a préconisé l’obtention d’un logement de transition ou un logement-foyer.

Les recours envisageables

Contester une décision de la COMED

Si la décision de la COMED ne reconnaît pas le caractère prioritaire de la situation de la personne, ou si elle l’oriente vers un hébergement plutôt qu’un logement, il est possible de contester sa décision :

• Par un recours gracieux : un simple courrier recommandé avec AR exposant les arguments allant à l’encontre du motif de rejet. Il doit être réalisé dans les 2 mois suivant la décision contestée. Il doit apporter des éléments complémentaires ou des précisions par rapport au dossier initial.
  
  
• Par un recours contentieux (articles R. 778-1 à R. 778-9 du Code de justice administrative) : si le recours gracieux aboutit à un deuxième rejet, ou qu’aucun recours gracieux n’a été effectué, il est possible de saisir le tribunal administratif pour contester la décision dans un délai de 2 mois à compter de sa notification.

• Par un référé-suspension (article L. 521-1 du CJA) : cette procédure permet d’obtenir la suspension de la décision de rejet de la COMED, et d’enjoindre cette dernière à réexaminer le dossier dans un délai plus court. Le tribunal administratif doit rendre sa décision dans les 2 mois, ce qui peut permettre de pallier les lenteurs de procédure. Le dossier doit démontrer l’urgence de la situation, et l’existence d’un doute sérieux quant à la légalité de la décision de rejet. Ceci étant, le référé-suspension accompagne nécessairement un recours contentieux classique.

Que faire si aucune proposition n’est faite après reconnaissance prioritaire ?

Le recours en injonction devant le tribunal administratif

Si aucune proposition n’a été faite dans les délais à la suite d’une décision favorable de la COMED, il est possible de faire un recours en injonction devant le tribunal administratif (L. 441-2-3-1 du Code de la construction et de l’habitation). La saisine doit avoir lieu dans les 4 mois qui suivent l’expiration du délai donné à la préfecture pour proposer un logement ou un hébergement.

Une fois saisi, la juridiction a 2 mois pour se prononcer. Il peut alors enjoindre la préfecture à proposer un logement ou un hébergement sous astreinte financière, à compter d’un nouveau délai. L’argent ainsi obtenu était initialement reversé aux fonds d’aménagement urbain destinés à la production de logements sociaux. Depuis 2011, il est redirigé vers le FNAVDL (Fonds National d’Accompagnement Vers et Dans le Logement).

À noter :

Pour la Cour européenne des droits de l’Homme, le fait que l’astreinte soit versée à un fonds géré par les services de l’État et non directement à la personne conduit à considérer que la décision du Tribunal administratif n’est que partiellement exécutée. C’est la raison pour laquelle elle conclut à la violation de l’article 6§1 (droit à un recours effectif) dans l’affaire Tchokontio Happi c. France du 9 avril 2015.

Malheureusement, par une décision du 12 mai 2026, la CEDH revient sur cette interprétation (CEDH, 5ème section. Requêtes n° 47090/22 et 9 autres, AFFAIRE EISENAUER ET AUTRES c. FRANCE, 12 mai 2026). Dans son rapport d’avril 2022, le Haut Comité pour le Droit au Logement propose de verser cette astreinte directement à la personne pour renforcer l’effectivité du DALO, mais aussi pour rendre le dispositif plus compréhensible.

Le recours indemnitaire pour obtenir réparation

Un recours indemnitaire devant le tribunal administratif est possible :

• à la suite d’une injonction sous astreinte n’ayant toujours pas permis de reloger ou d’héberger la personne,
• lorsque la personne a laissé passer le délai de 4 mois pour le recours contentieux et n’a toujours pas reçu de proposition de logement ou d’hébergement.

Une demande préalable d’indemnisation doit d’abord être adressée à la préfecture via un courrier chiffrant les préjudices. En cas de réponse négative ou de rejet implicite (absence de réponse dans les 2 mois suivant l’envoi du recommandé), le tribunal administratif peut être saisi. Ce sont les règles procédurales du contentieux de l’aide sociale qui s’appliquent (article R. 772-5 et suivants du Code de justice administrative).

Les outils et ressources

 Les outils du réseau Jurislogement :

• Le modèle RAPO pour un recours gracieux.
• La note juridique « Recours injonction »
• La note juridique « Recours indemnitaire »
• La note juridique « Accéder et se maintenir en hébergement d’urgence »
• La note juridique « Fin des contrats d’hébergement et de logement temporaire : quels droits et obligations pour les personnes et les organismes gestionnaires ? »
• La jurisprudence DALO/DAHO

Les ressources externes :

• Le site de l’association DALO
• « Droit au logement opposable : faire valoir son droit au logement » (2024), service-public.fr
• Le guide « Le droit au logement opposable » (2017) par la Fondation pour le logement.
• Le manuel pratique pour l’application du DALO et du DAHO en Île-de-France, à destination des associations (2015) par le Secours Catholique

Le DALO et le DAHO constituent des avancées majeures dans la lutte contre l’exclusion par le logement. Ces dispositifs offrent enfin un recours juridique aux personnes les plus vulnérables. Cependant, leur effectivité reste limitée par plusieurs obstacles structurels : le manque d’information, les inégalités territoriales et l’insuffisance de l’offre. Ces procédures d’exception s’articulent néanmoins avec le droit commun de l’attribution des logements sociaux.

→ Pour en savoir plus, découvrez notre article thématique : « L’attribution d’un logement social : critères, procédures et commissions[1] « 

Les références

• Fondation pour le logement, « 31^ème rapport sur l’état du mal-logement en France 2025 »
• Vie publique, « Droit au logement opposable : quelle application réelle du DALO ? », publié le 21 juillet 2022
• Vie publique, « Droit à l’hébergement opposable : le bilan 2008-2019 », publié le 6 janvier 2021

Sur le site de l’association DALO :

• « Le DALO, c’est quoi ? »
• « Les textes de référence »
• La brochure « Le droit à l’hébergement pour les jeunes sortant ou sortis de l’ASE »